台灣濕地保育法制分析(下篇)

作者、圖片提供:詹順貴(元貞聯合法律事務所主持律師,內政部「濕地法及相關法令研擬作業」研究計畫主持人)

 (續上篇)

二、荷蘭濕地相關法制之說明

荷蘭陸地面積的四分之一低於海平面,隨著氣候變遷與洪水氾濫災害日益嚴重,該國開始檢討以往治水政策,重新評估濕地的生態功能。近年來荷蘭採用「還地於河」(Room for river)的防洪策略,更改堤防的設計方式,恢復洪泛平原及濕地,希望藉由濕地的蓄洪、滯洪功能來減低洪水災難的強度及頻度(註5),紓緩洪災的影響。

1993年,荷蘭政府引進「生態補償原則」,用在大型發展計畫中平衡開發計畫對環境生態所造成的影響,以減輕大型建設計畫對生態環境的衝擊,鼓勵公私部門就開發行為選擇對環境最友善的方案(Most Environmental-Friendly Alternative, MEFA);在1993年引進之初屬於自願性質,但經過在1993年生態主要網絡 (Ecological Main Structure)、2000年歐盟動植物棲地與鳥類指令(Bird- and Habitat Directive)及2002年瀕危動物法案(Endangered Species Act)的一連串政策引導下,最終在2005年發布的國家空間策略(National Spatial Strategy ,2005)中正式提到:「沒有任何發展活動可影響生物多樣性,除非…(No new development that may affect biodiversity, unless…」)」亦即轉為強制性。基此,在國家環境政策計畫(National Environmental Policy Plan, NEPP)和國家自然政策計畫(National Nature Policy Plan)中,已融入減輕與補償的觀念;此外該國國家生態網絡計畫(NEN)的主要自然保護區中,亦已提到補償應於取得、設計、管理此地點之前,即應考慮地點之棲地狀況與棲地品質。

三、韓國濕地相關法制之說明

韓國的南部和西部海岸沿線擁有各種各樣的濕地,而且是東亞地區越冬候鳥和珍稀鳥類育種與過境休憩棲地。由於越來越多的開發、城市化的壓力以及人類活動的污 染 行為,所有類型的濕地都快速惡化中,遷徙物種和珍稀鳥類棲息地受到嚴重危害,若不採取迅速且適當的行動,甚至可能面臨滅絕。基此,韓國政府採取了新一系列 的政策,其中包括制訂亞洲地區第一部濕地保全法。此法(Wetland Conservation Act)於1999年2月8日訂定,2007年4月11日修訂,主要係為有效地保存和管理灘塗與濕地,並且開展拉姆薩公約所訂明的國際合作。

根據濕地保全法規定,濕地保護區的劃定之標準為:

(一)濕地的環境仍處於原始狀態或其生物多樣性豐富。

(二)位於珍稀物種、瀕危野生動物和植物之固定居住或定期來訪之處所。

(三)具有優美地形或地質價值,或有其非凡的景觀。

目前符合濕地保全法第11條保護濕地計畫的保護區共已建立12個。該法規定海洋水產部應進行基本監測與研究,訂立濕地保護計畫,指定和管理濕地保護區,支 持教育節目和文化活動,並制定方案,以增加濕地社區的收入;此外,該法第4條規定該國環境部應就內陸濕地每年進行全國濕地調查,並按照此項統計調查結果將 濕地保存現況建立基本計畫。

四、他國經驗適用於我國濕地保育之評估

從他國法制分析得知,保護濕地已是刻不容緩的議題,而為平衡經濟發展與環境保護,生態補償制度不失為是一項工程與生態取得平衡的重要制度且已行之有年。藉 由生態補償制機的導入,或許有助於改善現有濕地生態環境破壞的情況(註6),遏止生態品質持續惡化,達到「無零淨損失」(no net loss)的基本原則。惟為避免補償制度實施後,主導經濟發展的政府部門與開發單位認為有補償制度作後盾,而即可以大肆進行工程開發,主管機關應該確實審 核開發單位所提出之補償計畫中是否已遵循補償程序三步驟(即迴避、衝擊減輕與補償),作為核准開發的必要條件。

肆、我國濕地保育法應有之內涵

一、宣示國家開始正視濕地的保育管理與濕地零淨損失政策。

二、濕地評選與範圍劃定

國家重要濕地評選與劃定的目的,在於有效推動濕地的保育經營管理,限制一定使用行為。為利推動評選,明文制定相關劃設原則,成立審議小組負責相關審議,並賦予中央主管機關於評選期間發生緊急狀況時,得採取因應措施,以避免濕地遭受破壞的權責。

該評選流程為:

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三、濕地保育利用

(一) 中央與地方政府關於濕地保育與利用的權責如下:

1、中央主管機關報行政院核定全國性濕地保育綱領,做為全國濕地政策指導綱領。

2、中央與地方遵循上述綱領,就其權責管理之濕地詳細擬定保育與利用計畫,做為管理依據。

3、中央主管機關應建制濕地完整資料庫,並持續進行研究、調查與監測。其資料庫應對外公開,並定期發布濕地資源狀況公報。

4、落實由下而上的精神,明定得由各在地公民或NGO就特定國家重要濕地擬定濕地經營管理計畫,申請主管機關委託予該公民或NGO在地經營,增進全民對濕地之認同。

其流程為:
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(二) 經評定為國家重要濕地之土地利用方式如下:

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四、開發利用行為之迴避、衝擊減輕及補償機制

關於補償三原則,圖示如下:

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(一)補償時機

執行任何補償措施,應盡最大可能於開發計畫造成環境損害之前或造成損害同時進行補償,否則將發生「時間差損失(Temporal loss)」,造成生態資源之損害。例如:設一開發計畫將影響到某一森林型濕地(forested wetland),惟保育或重建森林型濕地之時間較長,可能需30~50年左右方能彌補開發計畫對生態造成之損失,而開發計畫無法等到森林型濕地之生態成效到達設定標準之後始進行開發,此時,即造成生態環境上所謂的「時間差損失」。參考美國立法例,此時主管機關得提高補償比例等方式,以彌補此類型之生態功能損失。

(二)補償方式

濕地之開發與利用行為,若所有可行減輕措施皆已考量,仍會造成棲地之損失或生態品質之降低時,其所實施濕地生態效益補償應以該棲地補償為優先,以確實彌補該開發行為對棲地之損失或生態品質之降低。

(三)補償地點

為使濕地生態效益補償之執行能確實補償受開發影響濕地生態效益,在補償措施區位選擇上,應以同一生態系區域為最優先考量。而同質或同地的補償措施,也優先於異質或異地的補償措施。準此,補償之地點必須位於或鄰近於開發與利用行為之地區。

(四)信託方式

我國接受濕地生態效益補償之土地,應確保其生態效益長期存續,惟開發單位重在開發,生態保育不僅通常非其專業,亦難以期待其能長期保護、維護所補償之棲地生 態,因此,考量我國現有體制與法令規範,本文認為宜以公益信託方式委託予經中央主管機關認可之公民或公益法人經營管理。

伍、結論

以上作者個人認為我國濕地法應有的基本內涵,難得在內政部報行政院的官方版與已先送入立法院的民間版草案內容,大致均有採用,而且比較兩個版本內容,除公益信託與公民訴訟條款為官方版所沒有外,其餘內容相當接近,在爭議少共識高的情形下,期待我國的濕地法能在今年(2012年)立法通過。

陸、參考文獻

1.邱銘源。2002。國道建設應用生態工法準則之研究。台灣大學園藝學研究所碩士論文,台北市。

2.閻克勤。2004。海岸環境管理與資源利用評估之研究-以新竹海岸濕地為例。台北大學都市計畫研究所碩士論文,台北縣。

3.郭宇智。2005。台灣道路建設導入生態補償制度之研究,義守大學土木與生態工程學系碩士論文,高雄縣。

4.劉靜靜、邱文彥。1995。由國際濕地公約之架構檢視台灣濕地保護。第二屆海岸濕地生態及保育研討會,中華鳥會,台北市。

5.陳章波。1998。台灣濕地白皮書。第四屆海岸濕地生態及保育研討會。中華鳥會,台北市。

6.徐嘉君。2003。荷蘭的濕地生態復育與水資源管理。台灣博物 25卷第4期。

7.盧道杰、王牧寧。2004。自然保護區經營管理效能評估初探—以宜蘭縣無尾港野生動物保護區為例。國家公園學報。16(2):85-100。

8.閻克勤、王櫻燕。2005。新竹香山濕地海岸生態環境資訊調查系統之建立。地理資訊系統季刊。1(4):16-24。

9.盧道杰、王牧寧、闕河嘉。2006。無尾港野生動物保護區經營管理效能評估。地理學報。(54)51-78。

10.方偉達、薛怡珍、林孟龍。2007。濕地生態補償制度之探討。中華民國環境教育學術研討會論文。中華民國環境教育學會。台北市。

11.詹順貴、何彥陞。2009-2011。內政部濕地法及相關法令研擬作業一至三期總結報告。

12.聯合國環境規劃署官方網站 “THE ENVIRONMENT IN THE NEWS”:http://www.unep.org/cpi/briefs/Brief22March04.doc.

13.Imperial,M.T.1999.Institutional analysis and ecosystem-based management: The institutional analysis and development framework. Environment Management

 

 

註5:詳參徐嘉君。2003。荷蘭的濕地生態復育與水資源管理,台灣博物25卷第4期,頁76-81。

註6:邱銘源。2002。國道建設應用生態工法準則之研究。台灣大學園藝學研究所碩士論文,台北市。

(轉載自建築師雜誌2012年7月份。原文發表於2012.05.31,刊登於作者blog
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如何「明智利用」濕 地,穩定生態環境,已成為當前世界各國溼地治理和我國國土規劃及海岸保護的重要課題。其中,法規向度的建置更是溼地保育和管理的重要基礎。在我國溼地法草案進入立院審查之際,本文由詹順貴律師就法律規範的角度,釐清現行法制對於濕地保育不足之處與重要議題,並參酌借鏡國外的法規經驗,針對濕地保育法草案加以評述、提出建言,相當值得做為濕地保育與管理政策制定之參考。