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作者、圖片提供：詹順貴（元貞聯合法律事務所主持律師，內政部「濕地法及相關法令研擬作業」研究計畫主持人） 壹、緒論 |
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| 貳、我國現行與濕地保育、管理相關之法令 一、我國濕地保護之議題 台灣濕地類型從沿海泥質灘地、河口、沙灘，沿河川上溯，內陸窪地、漁塭、水稻田、埤圳、水庫、自然湧泉、高山湖沼等，彼此連串成綿密的濕地網絡。目前台灣濕地保育的困境如下（註1）： （一）海岸侵蝕流失 在海岸地區的濕地開發中，常因填海造地興建工業區或設置堤防而造成突堤效應；此外，沿海地區大量的消波塊，亦可能是使海岸線侵蝕情況更加嚴重以致濕地面積銳減的元兇。（註2） （二）人為汙染嚴重 濕地常因設置設施、人為汙染，而使其面積與生態功能快速大量減損。例如傾倒廢棄物、排放廢水、大量使用農藥等人為汙染，使得濕地環境快速劣化，導致動、植物因生存環境產生質變而難以存活； （三）開發優先於保育 在經濟發展優先與開發利益的驅使下，土地取得成本較低的濕地，常成為開發計畫優先選擇的地區。然而少了可以防洪滯水的濕地，人類雖可因為開發而獲得短期經濟利益，但也相對提高洪水致災、地基沉陷與海平面上升等影響生命財產的風險。 （四）欠缺專責的行政管理機制 與濕地有關的主管機關包括農委會、內政部、環保署、交通部等，各主管機關因其目的事業之不同，依循的相關法規與管理方法及其管理組織系統亦非常分歧。其 對於濕地地區的開發行為或活動、管理內容與寬嚴程度，也大異其趣。何況政府機關並無將濕地管理視為主辦業務，投入之管理人力與經費亦較不受重視。 |
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| 二、國家重要濕地之現況與困境 （一）我國濕地保育之現況 2005年12月，內政部依行政院永續發展委員會決議，劃設台灣濕地及珊瑚礁分佈範圍。2006年10月內政部營建署開始進行國家重要濕地評選。2007年12月遴選出75處「國家重要濕地」，並開始對重要生態地區加強保育與復育，以維護生物多樣性環境。2011年1月又公告新增17處，總計目前台灣「國家重要濕地」共82處，面積達56,865公頃，包括「國際級」濕地2處、「國家級」濕地40處、「地方級」濕地40處。 （二）我國國家重要濕地保育之困境 目前82處國家重要濕地中，有法定地位並有主管機關者，主要為同時位於國家公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、自然保留區、國家風景區和沿海保護區範圍內的濕地，但上述各種保護區，各有其保護標的（如保育類野生動物或特殊景觀等），濕地本身並非其直接保護對象，充其量只是間接受保護或為該法律所保護法益的反射利益所涵蓋。但上述各種保護區的劃設，不僅所依據的法律不同，沿海保護區甚至欠缺明顯法律依據，且其主管機關亦不盡相同。可見國家重要濕地面臨的根本問題為缺乏直接保護管理的法令依據，尤其其中有近半數國家重要濕地不具有法定地位，其土地管理機關分別有各縣市政府、水利署各河川局、台灣電力公司（永安鹽田濕地）與學校，由於其法理依據薄弱，使相關保護管理工作無法穩定進行。 |
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| 三、與濕地相關之現行法規問題檢討 （一）欠缺直接之法律規範 與濕地較為相關的法令有環境基本法、環境保護法、環境影響評估法、國家公園法、文化資產保存法、野生動物保育法、漁業法、森林法等，然而該等法律各有其規 範客體，並非直接針對濕地為規定，且上開法律充其量僅能間接保護或保育部分重要濕地，因此在濕地保育工作上顯然有所不足。 （二）間接法律規範難達保育效果 以下擇相關性較高的法令檢討分析： 1、國家公園法 濕地於國家公園中，若保護立場進行規劃，可能被劃設為「生態保護區」或「特別景觀區」，但國家公園法第8條第8、9款規定，「生態保護區」係指應嚴格保護 之天然生物社會及其生育環境之地區；「特別景觀區」係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區。濕地類型繁多，難以全部符合生態保護區 與特別景觀區的法定要件，即使是在一般管制區，限制仍多。總之，國家公園法第13至20條規定，對園區內的開發或利用行為限制頗多，然而濕地是強調保育與 明智利用並重，與國家公園本質上有明確扞格之虞。 2、文化資產保存法 依該法第3條第7款與第76條規定，濕地就其環境特性，有可能劃設為自然保留區而受到文化資產保存法的保護。惟該法第84條規定：「自然保留區禁止改變或 破壞其原有自然狀態…非經主管機關許可，不得任意進入其區域範圍…」。因此，濕地劃為自然保留區雖能受到最嚴格之保護，但反而不利於濕地明智利用 (wise use)。 3、野生動物保育法 其保護標的為野生動物，因此除個別保育類野生動物之保護外，此法僅針對屬野生動物重要棲息環境與保護區加以管制，限制人類自由進出，與強調明智利用的濕地管理亦有扞格。 |
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| 參、外國濕地保育管理相關法令簡介 一、美國濕地相關法制之說明 美國最主要的法律依據是《淨水法》、《海岸濕地規劃、保護及復育法案》與「《北美洲濕地保育法案》，分述如下： （一）1972《淨水法》(Clean Water Act, CWA) 《淨水法》第404節的最主要內容是規定所有開發活動將導致物質(materials)進/出入「濕地」之範圍時，應申請「許可(Permit)」，法案中除了規範各聯邦機關在核發許可時的業務範圍、訂定產生爭議時之行政程序，以及各州進行州層級(state level)濕地管理時與聯邦機關間的責任與義務等內容。其聯邦執行機關有二：分別為「環境保護署(The Environment Protection Agency)」（以下簡稱環保署）、「美國陸軍工兵團(The US. Army Corps of Engineers)（以下簡稱工兵團），此外亦授權「魚類及野生動物保護署(The U.S. Fish and Wildlife Service)」與州政府在管理濕地時之相關權責。 （二）《北美洲濕地保育法案》(North American Wetlands Conservation Act , NAWCA) 此法案在美國法律的條目為16 U.S.C. 4401~4412，制訂於1989年，主要是提供基金經費與行政指導方針，以執行美國、加拿大與墨西哥所簽訂的「三方濕地協定(Tripartite Agreement on Wetland)（註3）」。本法案授權建立「北美洲濕地保育顧問委員會(North American Wetlands Conservation Council)」以進行濕地保育計畫之推薦，並核定優先順序後遞交「候鳥保育委員會(Migratory Bird Conservation Commission)」，以供該委員會核定由聯邦經費協助執行之年度濕地保育計畫之金額與執行內容。 （三）《海岸濕地規劃、保護及復育法案》(Coastal Wetlands Planning, Protection & Restoration Act , CWPPRA) 此法案在美國法律的條目為16 U.S.C. 3951~3956，法案目標是為達成「濕地無淨損失(No Net Loss on Wetlands)」政策，內容主要包含兩大部分，一是提撥經費以進行路易斯安納州濕地(Louisiana wetlands)綜合復育及保育計畫，二是執行除路易斯安納州以外之「國家海岸濕地保護補助(National Coastal Wetlands Conservations Grants)」計畫，並明訂各項補助計畫之年度經費分配比例。 （四）美國補償紓緩規則(Compensatory Mitigation Rule) 此規則聯邦編號為「33 CFR 332」，是由環保署與工兵團依據《淨水法》第 404 節共同制訂，其後修正規則於2008年3月31日發佈，由工兵團負責執行。此規則是美國在進行濕地管理中，用以補償抵減經合法授權而受影響的濕地、溪流及其他水體最主要之依據。 所謂「補償」是指採取行動以補償「經授權的」且「無法避免的」開發工程對水域資源的損失（註4）。因此，若要進行補償措施的申請，前提是該開發計畫必須依申請開發許可程序申請許可，同時該項計畫在申請開發許可的同時，須已盡力完成了「迴避」、「減輕」等「舒緩」（Mitigation） 對基地環境的負面影響，但仍將對環境造成不可避免的負面影響。此時，為了取得經濟開發行為與生態環境保護間的平衡，核准開發許可的主管機關便會要求提出 「補償措施」，並依據「補償措施」的執行成效，「授權」該項開發計畫，因此執行「補償措施」的開發計畫，必屬於「經授權的」，且對環境之負面影響屬「無法避免的」時，所提出來的「補償」方式。 美國的濕地補償措施是透過以下四種方式進行，用以維持整體水域生態環境功能，減輕開發行為對環境造成的衝擊：復育(Restoration)，其下可再細分為「重建(Re-establishment)」及「恢復(Rehabilitation)」；建立 (Establishment)，或稱為「創造(Creation)」；強化 (Enhancement)；保護 (Preservation)。 |
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註1：可參劉靜靜、邱文彥。1995。由國際濕地公約之架構檢視台灣濕地保護。第二屆海岸濕地生態及保育研討會，中華鳥會，台北市。 |
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繼續閱讀：台灣濕地保育法制分析（下篇） （轉載自建築師雜誌2012年7月份。原文發表於2012.05.31，刊登於作者blog） |
台灣濕地保育法制分析（上篇）
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如何「明智利用」濕 地，穩定生態環境，已成為當前世界各國溼地治理和我國國土規劃及海岸保護的重要課題。其中，法規向度的建置更是溼地保育和管理的重要基礎。在我國溼地法草案進入立院審查之際，本文由詹順貴律師就法律規範的角度，釐清現行法制對於濕地保育不足之處與重要議題，並參酌借鏡國外的法規經驗，針對濕地保育法草案加以評述、提出建言，相當值得做為濕地保育與管理政策制定之參考。