美國濕地保存計畫(WRP) :如何讓私人地主參與濕地保育(上篇)

作者:吳比娜(哈佛大學公共政策研究所碩士,自由撰稿人)

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在美國,透過濕地保存計劃(Wetland Reserve Program,簡稱WRP),在20年的時間裡,有93萬公頃(等於9,300平方公里)的私人土地自願性的加入聯邦政府的保育規劃,這是怎麼怎麼做到的?它的概念是什麼?它又提供了哪些價值換算方式?

2011年,台灣有82處國家重要濕地,總面積為56,865公頃(等於570平方公里),其中不乏私有土地,此外,還有更多未受評選、不同種類的濕地(如休耕水田)屬於私人所有。如何使私人地主樂意提供土地作保育用,是濕地保存政策是否能落實的關鍵,所以本文特別一探美國的濕地保存計劃運作的機制,或可作為台灣濕地保育治理的參考。

法源

從1780到1980年間,美國失去了一半以上的濕地,有些州甚至失去了90%以上的濕地。大部分的人採用將濕地瀝乾、填平的方式來使用土地,轉為作農業或工業使用。

由於認知到濕地保存不應該只是阻止濕地被破壞,而應該更積極的提供修復濕地的獎勵,1990年美國聯邦政府制定了食品、農業、保育與貿易法(The Food, Agriculture, Conservation and Trade Act)註1,確立了濕地保存計畫的財源,在「零損失」與「濕地補償」的概念下,由農業部自然資源保育署(Department of Agriculture’s Natural Resources Conservation Service, NRCS)主導,讓政府可以去購買或與地主協議(以30年為期)以保育的方式使用土地。註2

內容選項

想要參與濕地保存的地主可以主動接洽當地的保育署辦公室。一般說來,常常淹水而必須廢耕的農地、鳥類和動、植物重要棲地周邊的濕地,還有對於淨化水質有重要助益的地區,都能符合申請。

如果這個地點被選上加入濕地保存計畫,保育署就會提出一個修復計畫,向地主報告。地主可以選擇: (1) 永久性的土地轉讓 (2) 30年為期的保育協議使用 (3) 與公部門合作分攤修復所需的費用。

如果選擇的是保育協議,政府會根據農地價格和協議的年期,來付費給地主。如果是永久性的保育使用,政府會負擔百分之百修復的費用;如果地主選擇的是30年期的期限,政府會負擔75%的費用;而如果地主選擇不放棄土地使用權,可選擇加入修復費用分攤的協議,公部門最多會付75%以上的修復費用。

政府所付出的費用,主要是根據最低市場價格、該區域的生態與地理重要性、還有地主的要價而定。

修復方式

01pina1直行而無生命的河流堤防,雲林縣口湖鄉攝影:吳比娜)

002wrp WV美國西維吉尼亞州柏克萊郡因濕地保存計劃而保存的重要沼澤濕地(資料來源: NRCS網站

傳統上,經過經年累月的農業使用,河川濕地主要由直線的水道和堤防所組成。

但加入保存計劃的土地,保育署則會透過一連串微型的和大型的地景變化,創造不同的水深、棲地,以增加生物多樣性。同時,以曲型來建造堤防和水道,並且降低高度,因此它在視覺上令人愉悅,同時也可以建立小的「口袋」,創造被保護的棲地。

在保存計劃中,保育署的專家會和地主一起合作,讓濕地的生態多樣性達到最大化。由於認知到大、小型計畫都有其生態價值,保育署列出了各種不同規模的修復計畫,從大型的保育地、保育地的周邊地帶,以及一些小型計畫的群聚。一個修復計畫的面積可以是2英畝(0.8公頃)到好幾千英畝不等。

一開始,這個計畫採用「自由放任」的態度,預設簡單的堤防鑿孔,還有自然生態的復育,用以修復濕地。但是,僅用這樣的方式並沒有辦法產生野生動物的棲地修復作用。因此,在1996年起,這個計畫比較注重創造多樣性的水文、環境,以利鳥類、動植物的繁殖。這些保存通常利用位於國家公園或是自然保育地帶的外圍,形成重要的生物廊道,不但可以淨化水質,也成微生物的重要棲地,更具有防洪排水的效果。(1/2,待續)

 

註1:本法案是針對1985年以前轉化為農地的濕地作補償,主要是針對「農地」跟「濕地」之間的競爭關係。另外還有一個濕地補償計畫(Wetland Mitigation Banking),則是根據淨水法案(Clean Water Act)調解「工業」與「濕地」之間的矛盾作調節,意指開發利用行為造成棲地損失或生態品質降低時,應於開發之前或同時,採取一定的補償措施,以補償開發或利用行為對於濕地資源造成之損失。

註2:Easement: 一般翻譯為「保育協議」或「地役權」,民國 99 1 5 日民法第 851條又修正為「不動產役權」。條文為:「稱不動產役權者,謂以他人不動產供自己不動產通行、汲水、採光、眺望、電信或其他以特定便宜之用為目的之權。」其社會作用在於借助他人土地,利益自己的土地,以增加社會利益以增加社會利益。不動產役權供「特定便宜之用」之目的亦應可包括特殊景觀維持(例如:珊瑚礁地形)、特定環境目的達成(例如:水質保持、汙染防制、或地力涵養)、特殊珍稀生態系維持(例如:濕地生態系),或便利特定動、植物之棲息或通行(例如:紫斑蝶遷移)等生態保育之目的。參酌民法第859條之3規定,可由需役不動產之所有權人、用益權人、或承租人對供役不動產設定不動產役權的方式,數筆土地之間互為設定不動產役權,而使相鄰土地,或一定地區範圍內 之土地,達成上述特殊景觀維持、特定環境目的達成、特殊生態系維持、或便利特定動植物棲息或通行之目的。土地日後縱使分別轉讓出售,繼受人仍需受不動產役 權之拘束,如此,即可促使特定或一定範圍內土地之長期保育目標實現。此外,修正後民法第850條也提出,對於負有特殊生態功能之敏感區位土地,可以透過農育權設定,從事適宜之保育行為(包括為達成保育目的所設置、維持之相關設施),以造林、保育為目的之農育權期限得超過20年,此種長期的權利存續期間與一般農育權不同,更可確保環境保育之長遠目標得以充分達成。

更完整的法條說明請見元貞聯合法律事務所:http://www.justuslaw.com.tw/news_detail.php?class=112

 

美國濕地保存計畫(WRP) :如何讓私人地主參與濕地保育(下篇)

瞭解更多:美國農業部Natural Resources Conservation Service網站對Wetlands Reserve Program的介紹

閱讀 6649 次數 最後修改於 週一, 26 十一月 2012 17:49

媒體

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一個設計良好的制度,可以讓私人願意主動保育所屬濕地,透過公私合作,創造更大的保育力量。在美國,透過濕地保存計劃(Wetland Reserve Program,簡稱WRP),在20年的時間裡,有93萬公頃(等於9,300平方公里)的私人土地自願性的加入聯邦政府的保育規劃,這是怎麼怎麼做到的?它的概念是什麼?它又提供了哪些價值換算方式?美國濕地保存計劃的執行經驗,或許值得台灣借鏡思考。