作者：吳比娜（哈佛大學公共政策研究所碩士，自由撰稿人）

在美國，透過濕地保存計劃(Wetland Reserve Program，簡稱WRP)，在20年的時間裡，有93萬公頃（等於9,300平方公里）的私人土地自願性的加入聯邦政府的保育規劃，這是怎麼怎麼做到的？它的概念是什麼？它又提供了哪些價值換算方式？

2011年，台灣有82處國家重要濕地，總面積為56,865公頃(等於570平方公里)，其中不乏私有土地，此外，還有更多未受評選、不同種類的濕地（如休耕水田）屬於私人所有。如何使私人地主樂意提供土地作保育用，是濕地保存政策是否能落實的關鍵，所以本文特別一探美國的濕地保存計劃運作的機制，或可作為台灣濕地保育治理的參考。

法源

從1780到1980年間，美國失去了一半以上的濕地，有些州甚至失去了90%以上的濕地。大部分的人採用將濕地瀝乾、填平的方式來使用土地，轉為作農業或工業使用。

由於認知到濕地保存不應該只是阻止濕地被破壞，而應該更積極的提供修復濕地的獎勵，1990年美國聯邦政府制定了食品、農業、保育與貿易法（The Food, Agriculture, Conservation and Trade Act）^註1，確立了濕地保存計畫的財源，在「零損失」與「濕地補償」的概念下，由農業部自然資源保育署(Department of Agriculture’s Natural Resources Conservation Service, NRCS)主導，讓政府可以去購買或與地主協議(以30年為期)以保育的方式使用土地。^註2

內容選項

想要參與濕地保存的地主可以主動接洽當地的保育署辦公室。一般說來，常常淹水而必須廢耕的農地、鳥類和動、植物重要棲地周邊的濕地，還有對於淨化水質有重要助益的地區，都能符合申請。

如果這個地點被選上加入濕地保存計畫，保育署就會提出一個修復計畫，向地主報告。地主可以選擇: (1) 永久性的土地轉讓 (2) 30年為期的保育協議使用 (3) 與公部門合作分攤修復所需的費用。

如果選擇的是保育協議，政府會根據農地價格和協議的年期，來付費給地主。如果是永久性的保育使用，政府會負擔百分之百修復的費用；如果地主選擇的是30年期的期限，政府會負擔75%的費用；而如果地主選擇不放棄土地使用權，可選擇加入修復費用分攤的協議，公部門最多會付75%以上的修復費用。

政府所付出的費用，主要是根據最低市場價格、該區域的生態與地理重要性、還有地主的要價而定。

修復方式

直行而無生命的河流堤防，雲林縣口湖鄉 （攝影：吳比娜）

美國西維吉尼亞州柏克萊郡因濕地保存計劃而保存的重要沼澤濕地（資料來源： NRCS網站）

傳統上，經過經年累月的農業使用，河川濕地主要由直線的水道和堤防所組成。

在保存計劃中，保育署的專家會和地主一起合作，讓濕地的生態多樣性達到最大化。由於認知到大、小型計畫都有其生態價值，保育署列出了各種不同規模的修復計畫，從大型的保育地、保育地的周邊地帶，以及一些小型計畫的群聚。一個修復計畫的面積可以是2英畝(0.8公頃)到好幾千英畝不等。

一開始，這個計畫採用「自由放任」的態度，預設簡單的堤防鑿孔，還有自然生態的復育，用以修復濕地。但是，僅用這樣的方式並沒有辦法產生野生動物的棲地修復作用。因此，在1996年起，這個計畫比較注重創造多樣性的水文、環境，以利鳥類、動植物的繁殖。這些保存通常利用位於國家公園或是自然保育地帶的外圍，形成重要的生物廊道，不但可以淨化水質，也成微生物的重要棲地，更具有防洪排水的效果。（1/2，待續）

^註1：本法案是針對1985年以前轉化為農地的濕地作補償，主要是針對「農地」跟「濕地」之間的競爭關係。另外還有一個濕地補償計畫(Wetland Mitigation Banking)，則是根據淨水法案（Clean Water Act）調解「工業」與「濕地」之間的矛盾作調節，意指開發利用行為造成棲地損失或生態品質降低時，應於開發之前或同時，採取一定的補償措施，以補償開發或利用行為對於濕地資源造成之損失。

^註2：Easement： 一般翻譯為「保育協議」或「地役權」，民國 99 年 1 月 5 日民法第 851條又修正為「不動產役權」。條文為：「稱不動產役權者，謂以他人不動產供自己不動產通行、汲水、採光、眺望、電信或其他以特定便宜之用為目的之權。」其社會作用在於借助他人土地，利益自己的土地，以增加社會利益以增加社會利益。不動產役權供「特定便宜之用」之目的亦應可包括特殊景觀維持(例如:珊瑚礁地形)、特定環境目的達成(例如:水質保持、汙染防制、或地力涵養)、特殊珍稀生態系維持(例如:濕地生態系)，或便利特定動、植物之棲息或通行(例如:紫斑蝶遷移)等生態保育之目的。參酌民法第859條之3規定，可由需役不動產之所有權人、用益權人、或承租人對供役不動產設定不動產役權的方式，數筆土地之間互為設定不動產役權，而使相鄰土地，或一定地區範圍內 之土地，達成上述特殊景觀維持、特定環境目的達成、特殊生態系維持、或便利特定動植物棲息或通行之目的。土地日後縱使分別轉讓出售，繼受人仍需受不動產役 權之拘束，如此，即可促使特定或一定範圍內土地之長期保育目標實現。此外，修正後民法第850條也提出，對於負有特殊生態功能之敏感區位土地，可以透過農育權設定，從事適宜之保育行為(包括為達成保育目的所設置、維持之相關設施)，以造林、保育為目的之農育權期限得超過20年，此種長期的權利存續期間與一般農育權不同，更可確保環境保育之長遠目標得以充分達成。

更完整的法條說明請見元貞聯合法律事務所：http://www.justuslaw.com.tw/news_detail.php?class=112

美國濕地保存計畫(WRP) ：如何讓私人地主參與濕地保育（下篇）

瞭解更多：美國農業部Natural Resources Conservation Service網站對Wetlands Reserve Program的介紹