《濕地保育法》上路啦 (下)

作者:陳佳麟、林威均 (台灣環境資訊協會實習生)

接續上篇,本篇將提出實際案例,特別是比較與我國鄰近的韓國,韓國比我國早了15年便開始積極實行對濕地的保護,同時也為《拉姆薩公約》的會員國,應有許多值得借鏡之處。 

韓國 V.S 台灣

法律的不同:

        在法律層面上,為了回應拉姆薩公約,韓國迅速地於1999年2月即訂立亞洲第一部「濕地保育法」(Wetland Conservation Act)。觀察其立法背景可知,由於日漸頻繁的開發與都市化人口的壓力,加上人為活動的汙染,造成境內的濕地與東亞地區候鳥珍稀鳥類的棲地遭到破壞,倘若不採取恰當的行動維護,遷徙性物種與珍稀鳥類棲息環境將嚴重受損甚至面臨滅絕的風險,故在此背景下韓國制定了此法,好有效保存濕地環境。

        至於台灣,過去政府與企業不明白濕地對海岸保護、防洪及水資源保護的重要性,對其功能有所誤解,加上當時社會優先發展經濟的風氣,對於環境保護並不重視,皆使得濕地面積縮小,生態功能減弱,帶來生活環境惡化等影響。除此之外,《野生動物保育法》、《國家公園法》與《文化資產保存法》等相關法規對於濕地之保護並不周全,僅是附帶規範,難以解決不當利用、國土流失與人為汙染等問題。因此在上述背景與環保團體的呼籲下,立法院決定制定專法,將濕地進行特別保護,因而有濕地保育法的誕生。

波蘭Drużno湖,拉姆薩公約指定濕地之一。圖片來源:維基百科。

在濕地保育法的制定過程中,台灣也運用了韓國立法的概念。韓國自1999年來濕地保全法已歷經多次修訂,整部法律以臻於完備。以下即對於兩國法律進行觀察:
首先,在立法理由上,韓國立法則為:「為有效地保存和管理灘塗與濕地,並且開展拉姆薩公約所訂明的國際合作」;而我國濕地保育法第一條明確揭示:「為確保濕地天然滯洪等功能,維護生物多樣性,促進濕地生態保育及明智利用,特制定本法」。從上可以得知,我國與韓國於立法上的立意相同,都是為了有效管理濕地,維護與保存其功能。

然而,若是違反此法或相關規定,公權力會採取什麼措施去防範或懲處呢?參酌韓國的濕地法可知,其將相關懲處訂定於《濕地保全法》第23-27條中,並且包含刑事有期徒刑(3年以下)及罰鍰(最高可罰至56萬4000元台幣);而台灣則將罰則訂定於第35-39條中,以罰鍰為主,輔以強制檢查、停止使用、限期改正或恢復原狀與環境教育等相關手段,性質為行政罰,最高可罰至150萬元台幣。兩者相比,韓國之罰則相較台灣嚴苛許多,課予刑罰為一大重點,若視韓國《濕地保育法》第1條之立法目的:為反映國際濕地公約保護溼地與生物多樣性,藉由此目的,有助於促進國際合作。由於韓國將濕地的保護提升至國家外交層級,當然有較嚴格之法律適用。相比我國,對於濕地,在依照一定法令以及程序之下,仍得以開發,並非如自然保留區、國家公園般進行全面保護。而既有的規範如《國家公園法》、《文化資產保存法》已訂有刑責等相關規定,依照法理,濕地保育法之罰則自然不得超越其原訂之刑度。但最高150萬元之罰鍰是否足以遏止開發者破壞濕地功能,仍然有待日後之觀察。

最後,關於近年來興起的公民訴訟,我們首先必須了解,此關於環境保護的公民訴訟制度,是從美國的環境保護法所引進的體制。公民訴訟之重點體現在「原告適格」之概念上,也就是人民、公益團體無須透過舉發的手段,得逕行以公益為目的對行政機關提起訴訟,要求行政機關更正其違法行為或積極執法以免損害擴大。一方面有監督企業或行政機關的用意,另方面也是希望能提供人民一條體制內的參與管道。近來,已成為國際上重要之公民參與模式,並被認定為有效促進法令執行之手段。過往的舉發往往因為行政程序的延宕、行政機關之效率問題,導致難以即時達成救濟。

然而,無論在韓國、台灣之《濕地保育法》皆無看見公民訴訟之相關法條。在台灣,民間的草案中曾有提出,然而在最終並無被立法者所採納,或許在我國立法者的價值判斷內,認為於其他法規中如《環境基本法》、《環境影響評估法》已有制定環境公民訴訟之相關規定,對於濕地的保護,尚無需進行特別專法明列如此高強度、高密度之監督模式,畢竟濕地與自然保留區、國家公園之保護範圍仍屬有別。

政策的不同:

我們以韓國「務安濕地」(Muan Tidal Flat)作為例子,身為韓國第一個沿岸濕地保護區,兼具研究、教育、觀光之性質。在《濕地保育法》的架構之下,有不同的角色在幫忙管理,包含:韓國中央政府、地方政府、生態中心、NGO、Yongsan合作社(社區),個個角色皆有其不同責任。舉例來說:政府負責的即是法律的制定、資金的提供,而生態中心負責的即為對濕地的管控,並且在NGO、社區組織努力下,進行對當地人民的培訓。而在經過完整培訓後,當地人民得以擔任保護濕地之人員,包含:生態解說員、濕地教育者、濕地檢測員等,進而提高人民的收入,同時使濕地的管理更具效果。

韓國濕地管理角色定位;擷取自《劉毅:韓國創新之旅感想》南都公益基金會。

我國的國際級濕地為「曾文溪口濕地」以及「四草濕地」,然而此兩濕地皆為台江國家公園所管理,因此適用法律轉為國家公園法,無法進行比較。為了符合本文之論述,在此選用新竹「香山濕地」作為舉例,香山濕地為我國國家級濕地之一,於1996年國際拉姆薩公約組織會議中被正式列為「東亞水鳥保護網」的一環。近年來,政府對香山地區進行河川整治,同時運用「濱海低碳環境教育中心」,將當地生態特色與環境教育結合,推動有效多元的環境教育,而新竹市府也提出將辦理更多可讓市民共同參與的環境教育活動。

香山濕地與風力塔。圖片來源:維基百科。

透視台灣濕地管理特色與問題

從上述兩例可看出,台灣在濕地的保護過程中,社區、人民的參與相對較少,仍以政府為最上位之管理核心,然而個別當政者對於濕地的關注程度必有其差異,制定之法案亦有其不足之處,政府又往往以經濟、開發為其施政主要方針,而行政機關在面對濕地變動時,往往難以發揮即時的救濟功能;NGO的蓬勃發展雖使濕地的保護有更多參與者進入,然而個別NGO所保護者皆有其明確客體,若只依賴NGO努力,往往也難以達到全面性的保護,因此若能結合濕地之直接關係人:社區、人民,則對於保護濕地的效用將得以提升,並且也可藉由社區、人民的創意,創造出最適合當地所發展的保護模式,同時也使社區、人民獲利。

只是此種方式並非全無問題,在執行的過程中,居民經營生態旅遊之所得是否將較從事原先農、漁業少?以上述韓國為例:雖然生態旅遊在理論上能從事的方式很多,然而有效者大致不脫生態解說者、餐飲,對於當地人民的效果有限,也使參與者並不若想像之多。這些問題皆須先行解決,由下(人民)而上(政府)的主動參與始有實質意義並具可行性。

 

 

閱讀 1994 次數 最後修改於 週三, 13 一月 2016 18:17

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接續上篇,本篇將提出實際案例,特別是比較與我國鄰近的韓國,韓國比我國早了15年便開始積極實行對濕地的保護,同時也為《拉姆薩公約》的會員國,應有許多值得借鏡之處。